【主动回应】建设项目需要使用土地应该怎么办？

原文：新《土地管理法实施条例》

第二十五条  建设项目需要使用土地的，建设单位原则上应当一次申请，办理建设用地审批手续，确需分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案，分期申请建设用地，分期办理建设用地审批手续。建设过程中用地范围确需调整的，应当依法办理建设用地审批手续。农用地转用涉及征收土地的，还应当依法办理征收土地手续。

 释义 ：本条是关于单独选址的建设项目用地申请要求的规定。

一、关于一次性申请的原则

根据本条规定，单独选址的建设项目用地原则上实行一次性申请。也就是说，一般情况下，一个建设项目需要使用的土地，原则上应当一次性申请办理建设用地审批手续。所谓一次性办理建设用地审批手续，就是把一个建设项目作为一个整体，来小理建设用地预审和农用地转用审批手续，需要征收农民集体所有土地的，还应当办理土地征收审批手续，这些手续都办完之后，才能将土地交给建设单位使用。确立一次性申请的原则，是为了防止建设单位化整为零，规避法律规定的审批权限。《土地管理法》关于土地征收审批权限的划分，是按照征收土地的面积来确定的其中第四十六条规定，征收永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的其他土地超过七十公顷的，由国务院批准；除此之外的，由省、自治区直辖市人民政府批准。实践中，部分地方为了规避到国务院审批土地征收，往往把一个建设项目需要征收的土地，分为几个项目申请，每个项目的申请面积都不会达到报国务院审批的面积，这样就可以使土地征收不到国务院审批。如为了将审批权限圈定在省级政府级别内，将超过三十五公顷的基本农田以外的耕地分为两批或多批（每批次少于三十五公顷）进行征收。实际上该项目征收耕地面积已超过三十五公顷，只有国务院才有批准权限。省人民政府如此“化整为零”进行征地审批，实质上属于越权审批，是严重的土地违法行为。 

2004年，国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》中明确提出，农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府，各省、自治区、直辖市人民政府不得违反法律和行政法规的规定下放土地审批权。严禁规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批。对违反法律法规批地占地的，必须承担法律责任。

二、关于可以分期办理的建设项目用地

对于建设用地面积不大、建设时间不长的建设项目，一次性申请容易理解也容易做到，但是对于跨度较长的线性工程用地、建设周期较长的军事设施用地等，就存在是一次性申请用地，还是根据建设项目的进度分期申请用地的问题。本条就是要解决这些建设项目如何申请建设用地的问题。根据本条规定，确需分期建设的项目，可以分期申请建设用地，分期办理建设用地审批手续。那么，由什么来决定建设项目是否需要分期建设以及如何分期进行建设呢？本条明确是根据可行性研究报告确定的方案来决定。可行性研究，是确定建设项目前具有决定性意义的工作，是在投资决策之前，对拟建项目有关的自然、社会、经济、技术等进行调研、分析比较并预测建成后的社会经济效益;在此基础上，综合论证项目建设的必要性、财务上的营利性、经济上的合理性、技术上的先进性和适应性以及建设条件的可能性和可行性，从而为投资决策提供科学依据。可行性研究报告没有统一的规范，建设项目所在的行业不同，报告的内容也会有很大的差异。

总的来说应当包括以下方面：

一是投资必要性分析。根据市场调研及预测，包括产业政策分析，论证项目投资建设的必要性。

二是技术可行性分析。主要从项目实施的技术角度，合理设计技术方案，并进行比选和评价。各行业不同建设项目技术可行性的研究内容及深度差别很大。

三是财务的可行性分析。从项目及投资者的角度，设计合理的财务方案从企业理财的角度进行资本预算，并从融资主体（企业）的角度评价股东投资收益、现金流量计划及债务清偿能力。

四是经济的可行性分析从资源配置的角度衡量项目的价值，评价项目在实现区域经济发展目标有效配置经济资源、增加供应、创造就业、改善环境、提高人民生活水平等方面的效益。

五是社会可行性分析。分析建设项目对社会的影响包括经济结构、法律道德、社会稳定性等。

六是风险因素控制的可行性分析。对建设项目可能存在的风险进行评估，并对风险防控提出可行性建议。

如果是确需分期建设的项目，可行性研究报告中就要对是否分期建设和如何分期建设进行明确的论证，自然资源主管部门在审批建设用地时依据可行性研究报告来审批。

三、关于在建设过程中调整用地的情形

一般情况下，建设用地批准后，建设单位应当按照批准的用地范围进行建设，但也有一些特殊项目，特别是公路、铁路、石油天然气管道等线性工程，建设规模大、涉及范围广、施工难度高、不可预见性强，在建设过程中发生工程变更是常态。由于任务重、工期紧，部分建设单位为加快建设进度，在变更建设内容后未及时向前期审批部门审定或备案继续施工，造成实际建设内容与审批内容不一致，对后续的不动产登记工作造成了一定的影响。公路、铁路和石油天然气管道等线性工程是国家重点扶持的交通能源基础设施项目，对经济社会的发展具有重要作用。

为有效解决实践中存在的突出问题，本条对建设用地过程中调整用地作出规定。实践中，线性工程用地同其他建设项目相比，存在以下方面的突出问题：

一是超批准面积用地。主要是指线性工程实际占用的土地面积超过批准的用地面积，包括实际总面积超过批准的总面积、实际新增建设用地面积超过批准的新增建设用地面积、实际占用农用地面积超过批准的农用地转用面积、实际占用的耕地面积超过批准的耕地面积等情形。

二是用地位置发生偏移。主要是指线性工程未按批准的用地范围进行建设，实际用地位置发生变化，导致实际新增建设用地、占用农用地和耕地面积与审批面积不一致。

三是增加建设内容。主要是指擅自增加沿线附属设施项目，导致工程实际建设内容与项目审批（核准）内容不一致，且未办理规划选址、用地预审、环评、设计等前期审批手续。

四是违法问题易发高发、居高不下。违法用地面积占土地违法总量的近三分之一。

五是其他有关问题，主要包括临时用地和施工损毁土地复垦未按要求完成，征地补偿款和被征地农民社保金未足额到位，新增建设用地土地有偿使用费、水利建设基金、耕地开垦费、耕地占用税等税费未足额缴纳等。

这些问题有些是现行的审批制度不合理造成的，有些是建设单位法治意识不强造成的。此次土地管理法实施条例》修改，重点是要解决现行的审批制度不合理导致的问题。

根据本条规定，建设过程中用地范围确需调整的，应当依法办理建设用地审批手续。这里没有明确是重新审批，还是以补充材料的方式对原有的审批进行完善。笔者认为，应当理解为以补充材料的方式对原有的审批进行完善。线性工程在施工过程中受地质条件、地形地貌、生态环境、规划调整、征地补偿、社会维稳等多种因素综合影响，设计方案逐步调整优化，用地红线、范围无可避免地随着局部线位调整、设计方案调整而改变，存在较大不确定性。如果对建设用地范围确需调整的要求按照新的建设项目重新报批，就会导致用地报批启动、送审时间大大增加，严重影响用地报批进度。线性工程建设过程分为项目立项、设计施工、竣工验收三个阶段。项目立项阶段是指从项目提出到初步设计前，共涉及发展改革住建、自然、生态环境等部门十余项审批事项。公路、铁路、石油天然气管道等线性工程属于规模较大的重点工程，一般采取审批制与核准制。项目立项（审批或核准）的同时，需根据项目建设内容由所涉行业主管部门办理相关前置或后置手续，其中前置手续主要有规划选址意见、用地预审意见、环评文件审批、节能评估审查、洪水影响评价审批、河道影响审批等，后置手续主要有水土保持方案审核、压覆矿产资源批复、安全条件审查、文物保护意见、地震安全性评价等。设计施工阶段是指从勘察设计到竣工验收前，办理设计文件审查、资源占用审批、准予开工建设等手续并进行施工建设的阶段。依据经审查的设计文件，建设单位在办理占用林地审批、建设用地审批、国有土地使用权审批、施工许可、开工报告审批等手续并完成征地补偿后，正式开工建设。竣工验收阶段是指在项目建成后办理相关专项验收和竣工验收手续的阶段。公路工程验收分为交工验收和竣工验收两个阶段。在交工验收后、竣工验收前，还应当通过有关部门组织的环境保护、水土保持、档案等专项验收。

线性工程用地审批分两个阶段：一是用地预审，二是农转用和土地征收审批。这两个阶段的审批内容十分复杂。在用地预审阶段，需审核的内容有九项；在农转用和土地征收审批阶段，需审核的内容有二十项。如果用地范围确需调整再把这些所有的程序走一遍，一到两年的时间都不够用，远远不能满足公路、铁路和石油天然气管道等线性工程的需要。本条只是对解决线性工程用地确需调整的问题提出了解决的路径，但最终解决问题还需要制定适合线性工程的差别化审批制度。线性工程与其他工程项目相比有三方面明显区别：一是难以避让永久基本农田；二是跨区域同步协调难；三是施工的不确定性较大。自然资源部应当研究出台专门规范线性工程审批的差别化政策，区别于一般的建设项目用地。从根本上解决线性工程违法用地多的问题，保障国家重点建设项目依法依规用地。

四、关于农用地转用审批与土地征收审批的关系

本条第二款规定，农用地转用涉及征收土地的，还应当依法办理征收土地手续。农用地转用审批与土地征收审批的功能是不一样的，农用地转用审批重点解决农用地是否可以转为建设用地，以及占用耕地后如何补充耕地的问题，是实施土地用途管制的关键，也是落实国土空间规划的抓手。按照管什么就批什么的原则，此次《土地管理法实施条例》修改取消了过去的“一书四方案”，并对农用地转用方案的内容作出明确规定，明确农用地转用方案应当重点对是否符合国土空间规划和土地利用年度计划以及补偿耕地的情况作出说明，涉及占用永久基本农田的，还应当对占用基本农田的必要性、合理性和补划可行性作出说明。土地征收审批重点解决的是能否把农村集体所有的土地征收为国家所有，重点审查土地征收的必要性和合法性，土地征收是否符合《土地管理法》第四十五条规定的公共利益及是否符合法定程序等。为了简化审批程序、减轻用地单位的负担，《土地管理法》第四十六条明确规定：征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。也就是说，当农用地转用审批与土地征收审批层级一致的时候，农用地转用审批与土地征收审批同时办理；当农用地转用审批与土地征收审批层级不一致的时候，分别办理农用地转用审批与土地征收审批。

在农村“三块地”改革试点部署以前，原国土资源部曾经部署部分征转分离的改革试点，如天津、广西、重庆等，从这些地方试点方案的内容来看，土地“征转分离”是指将集体土地征收与集体土地中的农用地、未利用地转用相对分离，将重点发展区域和近期建设项目用地所涉及的集体土地先行征收（无论是集体土地中的建设用地、农用地还是未利用地），再根据开发需要和年度农用地、未利用地转用计划指标等情况，适时实施转用，以供建设项目使用。“征转分离”试点在提高建设用地审批效率、推进和谐征地等方面有一定的积极意义，但与党中央确立的土地征收制度改革的核心是“缩小征地范围、规范征地程序、建立合理规范多元的保障机制”的要求还有一定的差距。因此，在农村“三块地’改革试点部署以后，凡是与“三块地”改革方向不一致的改革试点，一律不再续部署和推进。根据《土地管理法》的规定，土地征收涉及农用地转用的，应当先行办理农用地转用审批手续。

本文选自《新<土地管理法实施条例>释义》