银监会关于《处置非法集资条例（征求意见稿）》的说明

银监会关于《处置非法集资条例（征求意见稿）》的说明

一、制定条例的必要性
当前，非法集资案件高发频发，扰乱了正常的经济金融秩序，损害群众切身利益，影响社会稳定。突出问题有：一是发案地域相对集中，部分地区风险突出，下乡进村趋势明显，跨省非法集资案件大量增加。二是涉案领域集中在网络借贷平台、民间投融资中介机构、农民合作社、房地产业、地方交易场所等重点风险领域。特别是非法集资组织化、网络化趋势日益明显，线上线下相结合，传播速度快、覆盖范围广、风险积聚迅速。三是集资方式以直接吸收公众存款、投资理财等为主，以虚拟货币、消费返利、私募股权投资等名义的非法集资层出不穷、花样翻新，迷惑性强，辨别难度大。
为有效遏制非法集资高发蔓延势头，加大防范和处置非法集资工作力度，切实保障人民群众合法权益，防范区域性系统性金融风险，维护经济金融安全和社会秩序，中国银行业监督管理委员会会同有关部门在深入调查研究和广泛听取意见的基础上，起草了《处置非法集资条例（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）。
二、制定条例的总体考虑
一是防打结合，打早打小。防范和处置非法集资是一项长期、复杂、艰巨的系统性工程，要依法、有序、稳妥处置风险，更要做好防范预警。征求意见稿规定政府和有关部门应当加强宣传教育，加强广告管理、互联网信息管理，建立非法集资监测预警机制和举报奖励制度等，使非法集资少发生、早发现，还规定了启动非法集资行政调查的情形和相应的手段措施，以利于对非法集资活动尽早处置。
二是明确责任，强化机制。《国务院关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》明确省级人民政府是防范和处置非法集资的第一责任人，同时要求落实各行业主管、监管部门的监督管理职责，进一步完善中央和地方防范和处置非法集资工作机制。在总结实践经验的基础上，征求意见稿明确了现行职责分工，同时进一步完善、细化了相关工作机制。
三是行刑衔接，分别施策。防范和处置非法集资，源头治理是根本，刑事打击是后续手段。强化行政处理有利于源头治理，因此，征求意见稿对非法集资行政调查作了明确规定，并在案件移送、协调配合等方面与刑事司法程序作了衔接。
三、征求意见稿的主要内容
（一）明确非法集资的定义和相关主体的责任。
征求意见稿规定，本条例所称非法集资，是指未经依法许可或者违反国家有关规定，向不特定对象或者超过规定人数的特定对象筹集资金，并承诺还本付息或者给付回报的行为（第二条）。非法集资人、非法集资协助人应当依照有关法律法规和本条例的规定，对其违法行为承担责任（第三条）。关于非法集资参与人的责任，征求意见稿沿用《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》关于“因参与非法金融业务活动受到的损失，由参与者自行承担”的现行规定，明确非法集资参与人应当自行承担因参与非法集资受到的损失（第四条）。
（二）明确处置非法集资工作的职责分工。
根据国务院明确的职责分工，征求意见稿规定：省级人民政府全面负责本行政区域内处置非法集资工作。县级以上地方人民政府确定的处置非法集资职能部门履行非法集资预防监测、行政调查处理和行政处罚等职责；其他部门按照职责分工配合做好处置非法集资相关工作。处置非法集资过程中，有关地方人民政府应当采取有效措施维护社会稳定（第五条）。征求意见稿还规定国务院建立处置非法集资部际联席会议，负责指导、协调、督促联席会议成员单位和省、自治区、直辖市人民政府开展非法集资处置工作（第六条）。
（三）明确非法集资的预防监测。
为实现处置非法集资防打结合、打早打小，征求意见稿规定：县级以上地方人民政府、联席会议成员单位应当加强防范非法集资宣传工作，建立监测机制，加强信息共享（第七条、第八条）。工商行政管理部门应当加强广告监督管理，完善监测措施，查处非法集资广告（第九条）。互联网管理部门应当按照职责分工加强互联网信息传播的监督管理，查处非法集资信息传播行为（第十条）。金融机构、非银行支付机构应当建立非法集资监测预警机制，加强对可疑资金的监测，及时报告非法集资线索（第十一条）。县级以上地方人民政府应当建立举报奖励制度，鼓励社会公众举报涉嫌非法集资行为（第十二条）。
（四）明确非法集资行政调查的主体、启动情形以及可以采取的方式和措施。
征求意见稿规定：县级以上地方人民政府处置非法集资职能部门负责组织实施本行政区域内非法集资行政调查工作。非法集资行为跨行政区域的，由集资人注册地处置非法集资职能部门牵头调查；没有注册地的，由集资人经常居住地处置非法集资职能部门牵头调查。对于牵头调查职责存在争议的，由上级处置非法集资职能部门协调确定；对于跨省、自治区、直辖市牵头调查职责存在争议的，报请联席会议协调确定。联席会议成员单位应当指导和配合地方人民政府处置非法集资职能部门开展非法集资行政调查工作（第十四条）。征求意见稿还规定了处置非法集资职能部门应当启动行政调查的情形（第十五条），以及行政调查可以采取的方式和措施（第十七条、第十八条）。
（五）明确非法集资的行政处理。
征求意见稿规定：对于经调查认定为非法集资的行为，处置非法集资职能部门应当责令非法集资人立即停止集资行为，并依照法律法规和本条例的规定处理。非法集资人不停止集资行为的，处置非法集资职能部门有权依法采取相应措施（第二十一条、第二十二条）。
关于资金清退，征求意见稿规定：非法集资人、非法集资协助人应当向非法集资参与人退还资金，就资金清退方案协商一致的，可以自行清退；不能协商一致的，由处置非法集资职能部门组织清退（第二十三条）。征求意见稿明确了清退资金的来源（第二十四条），同时规定，非法集资参与人因参与非法集资活动获得的实物和货币回报，应当在清退资金时予以扣除（第二十六条）。
此外，征求意见稿还对非法集资行政处置和刑事司法程序的衔接作了规定（第二十七条、第三十五条）；明确了违法行为的法律责任（第五章）。