聚焦供给侧改革：七大举措化解产能过剩

供给侧结构性改革的主旨是释放新需求，创造新供给。中央经济工作会议明确，2016年推进供给侧结构性改革的首要任务是积极稳妥化解过剩产能，其目的就是将宝贵的资源要素从那些产能严重过剩的、增长空间有限的产业和“僵尸企业”中释放出来，通过理顺供给端，提高有效供给，创造新的生产力。

一、创新优化供给侧动力结构，倒逼市场出清

创新位列“创新、协调、绿色、开放、共享”的新理念之首，是供给侧动力结构改革的关键。

供给侧改革一方面是让市场及时出清，化解过剩产能，培育新的经济增长点；一方面是以创新形成更高质量的有效供给，带动新需求。创新优化供给侧的动力结构，应把握好以下三点：

第一，创新引领，形成新的供给和需求。在“双创”、“中国制造2025”和“互联网+”等变革创新的背景下，应通过创新驱动供给侧动力结构优化，强化技术创新、制度创新、产品创新、工艺创新和商业模式创新，以新增优势产能挤出新增过剩产能，优化存量产能结构，以新的有效供给带动新需求。如创新发展钢结构建筑，便可化解钢铁产业严重过剩产能。

第二，利用创新消化结构性过剩产能。当前国内经济存在供需不匹配的结构性矛盾，产品与服务的升级严重落后于消费结构和消费需求的升级，应通过技术进步和技术创新，不断提升产业链各环节的附加值，从而替代高端进口产品消化部分产能；注重创新带动的产业结构、产品结构、组织结构、制度结构和布局结构的优化，推动产业转型升级和经济发展方式转变。

第三，注重培育新的创新主体，推动科技创新。重点培育以“互联网+”和现代信息技术为支撑的新产业、新业态、新组织方式的新兴企业组织，从技术创新环境营造、专利保护和资本市场支持等多个层面打造创新主体；通过简政放权激发企业家、创新型地区或园区、互联网创业者、科研院所和高等院校、创新型政府等主体的积极性和创造性；精准施策，统筹规划，不断提升创新主体的地位和创新激情。

二、制定全面配套的政策体系，妥善处理保持稳定和推进改革的关系

产能的严重过剩矛盾具有系统性和长期性，不可能在较短时间内得以有效化解，从治理路径上，必须由短期的行政干预逐步向长期的依法治理转型。

第一，加快完善化解过剩产能的政策法规体系，确保化解过剩产能工作有法可依、有章可循。中央政府应抓紧建立完善化解产能过剩相关的立法工作，从产能利用效率、排放标准、土地、环保、节能等层面，从严制定、修改、完善相应的法律法规，实施逐步由行政干预向依靠法治和经济手段治理转型，建立常态化的化解过剩产能的长效治理机制。在压缩过剩产能的同时，建立负面清单管理制度、及时追究相关责任主体法律责任的约束机制等，从法治层面确保产能过剩行业中不再有新的项目投入和新的产能扩建。

第二，深化配套改革，释放供给端活力。一是抓好国有企业改革。有关数据显示，仅A股市场就有266家企业依靠政府“输血”为生。必须通过国有企业的混合所有制改革，以管资本为主加强国有资产监管，提高国有资本配置和运行效率，推进国有经济布局战略性调整，引领新常态下的创新驱动、技术进步、人力资本提升、知识增长等要素升级。对于产能严重过剩、发展潜力有限的传统的国有企业坚决依法退出破产，优化供给端。

二是深化财税金融体制改革，充分发挥财税金融在去产能过程中的“杠杆作用”。中央和地方政府要杜绝向“僵尸企业”输血，应安排专项资金支持行业压缩过剩产能和“僵尸企业”退市；对优势企业的兼并重组实行优惠税收政策；重点支持产业企业转型、产品结构调整和技术创新改造等战略举措。金融部门应优化信贷结构，对产能严重过剩行业实施严格信贷，对“僵尸企业”停止放贷、发债和上市融资。

三是深化行政体制管理改革。进一步简政放权，大幅度减少政府直接管理、干预的范围和程度，逐步向监管型和服务型政府转变。也应以“去产能”为核心修订完善地方政府的考核体系，破除政府与“僵尸企业”和过剩产能企业之间利益捆绑的体制机制。

四是加快要素市场化改革。供给侧改革的核心和导向是市场化制度的供给，应破除政府主导的土地、资本等重要资源要素分配模式，重视市场机制的调节作用，强化要素市场的体制机制创新，通过市场上产品价格和要素价格改革，引导资本和劳动在不同部门的优化配置，进而实现过剩产能的出清。

五是尽快修订和完善《破产法》。使产能过剩的企业和“僵尸企业”可以依照法律程序申请破产，从法律层面解决长期积累的债权债务关系、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障等各项遗留问题。

三、重拳治理“僵尸企业”，淘汰落后产能

“僵尸企业”由于占用了大量的资源要素和市场空间，不利于产业结构优化和新供给的创造和形成。当前，清理“僵尸企业”已成为政府的重点工作。李克强总理明确指示，要以壮士断腕之魄对“僵尸企业”、“绝对过剩产能”产业狠下刀子。

第一，依法客观准确界定“僵尸企业”。应由国家国资委或国家工信部牵头成立专家考察评定小组，中央与地方统一思想组成专家团队，从企业运行的历史数据、市场绩效、产业发展潜力、能耗、环保、技术等多个经济技术标准衡量界定；同时，对该产业未来市场的供需形势、需求规模与需求结构进行准确预测，合理客观界定“僵尸企业”。

第二，坚决突破地方政府和“僵尸企业”之间的利益关系，切断政府的财政补贴和金融部门“输血型”的救济渠道。要制定更严格的能耗、技术和排放标准，重拳处置“僵尸企业”，逐步净化和培育有效竞争的市场，提升供给体系的效率和质量，使产能供给量和需求量大体均衡。

第三，完善“僵尸企业”的退出机制。中央政府要求，要拿出专项资金和有力的保障政策，应对产能过剩产业调整对就业、社会稳定带来的冲击，消除地方政府和“僵尸企业”的退市之忧，做好后续社会保障工作。

第四，积极引导“僵尸企业”上下游产业组织向高附加值环节转型，或接受优势产业企业的兼并重组。在维持产业组织生态平衡的前提下让“僵尸企业”有序退市，实现产业结构的调整优化。

四、加快行业的跨界兼并重组，消化过剩产能

中央要求，化解产能过剩要“尽可能多兼并重组、少破产清算”。为此，要建立健全有利于兼并重组的相关政策配套体系，既形成“推力”，也形成“拉力”。

第一，从税收和金融政策层面加以激励和引导。通过扩大税收抵扣和减免税收比例等政策红利，建立跨区域兼并重组的利益协调和共享机制，使区域之间横向税收分配比例合理化，降低地方政府因担心企业被兼并导致税源流失而产生的阻力效应。进一步优化信贷结构，激励金融资本市场多渠道、多业态参与产能过剩产业的兼并重组，通过金融产品和服务的创新，支持重组后企业的产品升级和技术创新。

第二，强化优势企业在兼并重组中的“拉力效应”。在互联互通大背景下，化解产能过剩要和产业组织结构优化相结合，推动市场化的兼并重组，充分发挥优势企业的主导作用。通过优势企业自身“技术+、市场+、管理+、商业模式+”等形成的“拉力效应”，实现生产要素的重新整合，提升整个产业的供给效率，化解行业过剩产能。另外，推动产业链上大企业与上下游企业组成战略联盟，通过减少中间成本、稳定工商关系、优化供给结构、消除恶性竞争、增强竞争实力，进而实现对产能过剩的抑制。

第三，完善企业兼并重组的政策配套体系。通过减少兼并重组的制度性交易成本，从制度层面形成“推力”，化解兼并重组可能引发的系统性风险。

第四，着力推进过剩产能的无边界重组。通过跨企业、跨产业、跨区域的结构重组，充分释放资源（资金、土地和技术）要素的流动性，有效遏制过剩产业的新增产能，消化过剩产能。

五、实施“走出去”战略，加快产能的国际转移

在全球产业结构调整和产业分工不断深化的大背景下，要统筹国内国际“两个市场”、“两种资源”。鼓励企业“走出去”，充分利用各类国际经济合作平台，加强全球产业合作，积极引导行业向外有序转移，推动战略性新兴产业和具备核心竞争优势的产业积极参与国外竞争，创造新的生产力，在全球市场释放新供给。

第一，充分利用建设“一带一路”的契机，加快产能输出。“一带一路”框架下的贸易、投资、基建等各领域的合作，在共商、共建、共享的发展原则下，存在大量产能输出、产业合作的战略契机。应主动地创造外需，鼓励中国产业资本“走出去”，不仅可以缓解国内的供需矛盾，带动产业结构优化升级，也必将为沿线60多个国家的全球化发展带来更大的收益。

第二，重点培育一批大型跨境流通企业，打通国际流通渠道。应从税收、融资和外交帮扶层面鼓励现代服务业，尤其是大宗商品流通性企业“走出去”。跨境大型流通企业凭借现代信息技术、供应链管理技术和物联网技术掌控海外的细分市场和流通渠道，能更好的促进产能的有效输出。

第三，实施必要的政策激励，引导产业海外转移。应以亚非拉地区为重点，将产业配套要求相对低的行业，以国际合作项目、海外援助等举措实施产业海外转移；同时，为产能转移项目投资提供更为便利化的政策服务，提供法律、投资和生产信息等专业化的中介服务，把企业海外投资风险控制在最低。

六、利用大数据平台，强化过剩产能跟踪治理

大数据已成为监测社会经济运行最有力、高效的现代工具之一。2015年7月，国务院办公厅发布《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》就指出，要充分运用大数据技术，改进经济运行监测预测和风险预警，并及时向社会发布相关信息，合理引导市场预期。在治理过剩产能中，要利好大数据技术。

第一，利用大数据建立过剩产能行业的监测监控体系。应强化利用大数据技术融合经济运行相关的国家宏观数据、产业中观数据和企业等各类微观数据，加以挖掘、整理和分析；完善产业产能监测统计制度，建立过剩产能信息预警机制，对重点行业产能过剩情况进行动态监控，实现数据监控、数据决策和数据治理。

第二，建立各产业产能运行综合信息服务平台。搜集分散在不同经济部门的运行数据，以及与产能过剩相关的重点工业企业生产经营情况、重点项目建设情况、产业园区经济运行情况、节能减排情况等的有关数据，对碎片化的海量数据进行及时整理分析、挖掘应用，准确裁定过剩产能的增量、存量和淘汰量，为下一阶段遏制新增产能、淘汰落后产能的顶层设计、精准施策打下基础。

第三，建立政府部门、产业行业和企业等微观部门的大数据库。建立数据开放、透明的长效治理机制，建立严格的数据质量的追踪体系，规范大数据的统计标准体系，以及建立“数据污染”责任追究机制。切实通过精准的数据决策和数据管理，准确把握产能过剩部门的经济运行态势，为各级政府领导化解产能的正确决策提供准确、及时、全面的数据和预警信息；同时也为经济管理部门优化产业结构提供有力参考。

七、加快产业结构优化升级，创造绿色生产力

从根本上讲，化解产能严重过剩矛盾的关键是加快产业结构调整和转型升级，使产业间要素配置结构更趋于合理。这既是供给侧结构性改革的核心要义，也是经济新常态下发展经济的中心工作。通过产业结构调整和转型升级来化解产能过剩的矛盾，应该把握好以下三个方面。

第一，加快产业结构的优化升级。应汲取英美等国家的供给侧改革经验，加大结构性减税力度，积极扶持产业结构优化和转型升级，淘汰落后产能，积极发展符合市场需求的绿色生产能力。在当前劳动力、资金、资源和环境等要素价格不断攀高的情况下，加大政府财政支出力度和推进大规模减税，可有效缓解经济下行时的结构性萧条，更能激励产业企业的转型升级，从而有效遏制过剩产能的增量。

第二，大力发展高端制造业和战略性新兴产业，创造新供给，带动新需求。应充分利用“中国制造2025”、“互联网+”等发展契机，推动新一代信息技术与现代制造业、现代服务业等领域的深度融合，引领产品向高附加值端不断迈进。发展战略性新兴产业和现代服务业，消耗过剩产能的同时，增加了公共产品和服务供给，着力提高了供给体系质量和效益。

第三，产业政策精准发力，促优汰劣。通过精准的产业政策，引导优势产业的发展布局与市场结构，通过市场竞争实现劣汰促劣，提高技术、环保、能耗等标准，淘汰一些低附加值、高污染、高排放、产能严重过剩的产业；精准施策引导现代服务业依托于实体经济，向精细化、智慧化、专业化、高效化方向延伸；引导现代制造业向智能化、高端化、物联化方向发展，尽快实施由制造大国向制造强国转型。通过产业结构的优化升级，创造新供给，满足新需求。

（张占斌系国家行政学院经济学部主任、教授；孙飞系国家行政学院经济学部博士后）